懂法纪 知敬畏丨准确认定和处理农村集体“三资”管理中履职不力行为
农村集体资金、资产、资源（以下简称农村集体“三资”），事关农村群众切身利益，事关基层治理效能。实践中，部分党员干部在农村集体“三资”管理中履职不力，问题该发现的未发现，该处置的未处置，导致集体财产流失、群众利益受损，准确认定和处理此类行为，对于管好用好农村集体“家底”、深入整治群众身边不正之风和腐败问题具有重要意义。
“三资”管理中履职不力行为的常见表现
农村集体“三资”管理中的履职不力行为，一般是指对农村集体“三资”负有直接管理职责的农村集体经济组织、村（居）民委员会等组织及其工作人员，以及负有监督职责的组织、单位、部门及其工作人员，不履行或者不正确履行职责，造成集体、村民利益损失或者不良影响的行为。从实践看，主要表现为三类。
一是村级组织负责人失职失责。对农村集体“三资”负有直接管理职责的村级组织，承担着主动管理、及时主张权利、采取必要措施防止集体利益受损的直接责任。如果村级组织及其负责人对农村集体“三资”疏于管理，该主张的权利不主张，该采取的措施不采取，将导致集体利益受损。如，某社区与房地产公司合作开发房地产项目，某社区居民委员会主任对于该社区依合作协议享有的房产不及时进行接收和权属登记，后该公司将房产作为抵押物担保贷款并陷入经济纠纷，造成本应归属社区的集体资产被法院查封、拍卖、抵债。
二是日常管理失序。部分党员干部在日常管理中不重视集体资产台账、合同档案、清产核资等基础工作，造成底数不清、管理混乱，在此过程中农村集体“三资”出现流失。如，某社区经济合作社出纳在核对合作社与下辖某组往来账目时疏忽大意，向该组重复发放集体利益50余万元，合作社分管集体经济财务的领导审核把关不严、失职失察，作出同意付款决定。最终，出纳和分管财务的领导分别被追究直接责任和领导责任。
三是外部监管缺位。乡镇（街道）党（工）委、政府没有尽到属地监管主体责任，对农村集体“三资”管理工作监督不到位；农业农村、财政等行业主管部门业务指导和监督检查不力，长期不开展检查、审计或者监督流于形式，致使问题长期存在。如，某镇分管财务工作的副镇长对该镇村级专户公共资金监督管理不到位，在长达六年多的时间里，未发现该镇村账代管中心负责人董某挪用款项数十万元、贪污数万元的问题。
“三资”管理中履职不力行为的定性分析
对农村集体“三资”管理中的履职不力行为准确定性，关键要从行为本质出发，判断其侵害的客体是什么。如果履职不力行为仅违背了履职尽责、担当作为的工作要求，那么适用《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）违反工作纪律的相关条款处理即可。然而，履职不力行为侵害的客体往往不止于此，还可能包括群众权益和职务行为廉洁性，涉及具有牵连、吸收或者并存关系的数个违纪行为。因此，对农村集体“三资”管理中履职不力行为进行定性时，应厘清主观目的、行为手段和因果关系，准确判断违纪行为数量，是择一重处还是数错并处；还要甄别是否涉嫌违法犯罪，是否应当适用纪法衔接条款处理。实践中有如下几种情形。
一是单纯工作失职。从事农村集体“三资”管理相关工作的党员干部，因工作态度不认真、方式不当、落实不到位，造成不良影响或者损害后果，侵害农村集体“三资”管理工作秩序及由此保障的村集体利益和财产，一般以违反工作纪律定性，适用《条例》第一百三十条，对直接责任者和领导责任者给予处分。单纯工作失职也包括“新官不理旧账”的情形。党员领导干部对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题，消极回避、推卸责任，造成严重损害或者严重不良影响的，同样以违反工作纪律定性，适用《条例》第一百三十条。
二是工作失职系其他违纪行为的手段。如某村民委员会主任明知集体鱼塘对外发包应当执行公开招标程序，却未组织公开招标，直接将36亩集体鱼塘以明显低于市场的价格发包给远房亲属，未收取好处。此案中，履职缺位是实现为亲友谋利的手段，手段行为与目的行为具有牵连关系，一般择一重以违反廉洁纪律定性处理，将失职问题作为情节在事实中表述，不再单独评价。
三是工作失职与其他违纪行为相互独立。如某村干部长期疏于管理集体资产，致使集体厂房租赁处于无人监管状态，承租人得以低价承租；有人见此有利可图，向村干部赠送财物，换取低价承租其他集体资产。此时，该村干部前期疏于监管的失职行为与其收受财物后低价出租集体资产行为相对独立，不存在明显的手段与目的的牵连关系，应当分别定性、合并处理。
四是工作失职行为演变为违法犯罪。相关党员干部对农村集体“三资”怠于监管或管理，在此情况下集体资产遭受损失，如经调查只是属于作风松懈的工作过失，一般认定为单纯的工作失职行为。但如果党员干部工作严重不负责任，放任第三人侵占集体利益，致使集体财产遭受重大损失，达到渎职犯罪的追诉标准时，行为性质便从一般的工作失职演变为需依法追究刑事责任的渎职犯罪。需要说明的是，根据《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》“在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任”的规定，村级组织负责人在协助政府从事项目申报、资金发放等行政管理工作时有渎职行为的，依法可能构成玩忽职守罪等渎职类犯罪。
“三资”管理中履职不力行为的取证重点
一是主体身份和职务职责的证据。重点厘清直接责任和领导责任，调取任职文件、岗位职责、分工安排、会议记录等材料，准确区分直接责任者、主要领导责任者和重要领导责任者。
二是主观方面证据。通过谈话询问等，区分行为人是疏忽大意、业务不熟、事务繁杂导致疏于管理，还是明知制度规定却刻意不履职，抑或因人情、利益考量故意放弃监管。重点核查是否存在收受好处、亲友利害关系，以此甄别单纯失职与背后徇私谋私。
三是客观方面证据。调取集体资产资源台账、清产核资档案、承包租赁合同，核对账、册、合同、实物是否一致；收集租金收缴台账、银行收款凭证，核算应收、实收、欠缴金额，固定集体利益损失或者损失风险证据；对长期欠租等情形，核实责任人是否开展催告、上报、依法起诉或申请仲裁等挽损措施；损失数额存疑的，可委托进行审计。
四是危害后果证据。注意调取两类危害后果证据：一类是已经实际发生的集体资金、资产、资源损失，通过会计鉴定、资产核算、合同评估等方式量化；另一类是虽未产生经济损失，但造成了不良影响，如对集体“三资”管理履职不力，导致村集体利益存在风险隐患，群众意见很大，损害党群、干群关系。
其他需要注意的问题
精准审慎区分责任。农村集体“三资”出现管理失当的情形，不应一概归责于所有监管人员，如果集体“三资”损失系部分党员干部采取故意隐瞒、伪造材料等手段规避监管造成，一般不宜对已尽到相应职责的党员干部追责。同时，要区分“为公之失”与“为私之过”。对出于保障群众利益等公心，因客观条件限制或经验不足而出现的程序瑕疵、判断偏差，应当与明知故犯、谋取私利的行为区别处理。
坚持“惩、治、防”相统一。对于发现的履职不力行为，不能止于对个人处分，更要推动挽回集体损失和完善制度。对欠缴租金、被低价占用的集体资产，要督促相关责任主体通过协商、调解、依法起诉或申请仲裁等方式追回，最大限度挽回损失；对台账缺失、民主决策缺位、监督虚化等问题，及时向乡镇、农村集体经济组织制发纪检监察建议书，推动健全清产核资、公开竞价发包、定期核查清缴等机制，实现查处一案、警示一片、治理一域。（朱文敏 作者单位：湖南省纪委监委）
●纪法链接
《中国共产党纪律处分条例》
第二十九条 党组织在纪律审查中发现党员有贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财等违反法律涉嫌犯罪行为的，应当给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。
第一百三十条 工作中不负责任或者疏于管理，贯彻执行、检查督促落实上级决策部署不力，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；造成重大损失的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。
党员领导干部对于到任前已经存在且属于其职责范围内的问题，消极回避、推卸责任，造成严重损害或者严重不良影响的，依照前款规定处理。
中国廉政法纪网摘编：亓淦玉 |
